Nadrzędne cele przymusowej restrukturyzacji banku

W jednym z wcześniejszych wpisów poruszałem zagadnienie ochrony własności instrumentów finansowych, które nie podlegają gwarantowanej ochronie zapewnianej na mocy ustawy przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, więcej TUTAJ. W dzisiejszym wpisie chciałbym spojrzeć na ten problem z szerszej perspektywy, zwłaszcza w obliczu opublikowanych stanowisk przedstawionych przez zastępcę Rzecznika Praw Obywatelskich oraz prezesa zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w związku z restrukturyzacją Idea Banku oraz związanej z nią afery GetBack.

Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich w swoim piśmie skierowanym do prezesa zarządu Bankowego Fundusz Gwarancyjnego wyraził obawę wobec sytuacji obligatariuszy GetBack S.A. w związku z wszczęciem przymusowej restrukturyzacji Idea Banku. Trzeba podkreślić, że w wyniku zastosowanego przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny instrumentu przymusowej restrukturyzacji, tj. przejęcia wybranych praw majątkowych i zobowiązań́ bank przejmujący (Pekao S.A.) przejął aktywa, na które składają̨ się m.in. prowizje ze sprzedaży obligacji GetBack S.A, z wyłączeniem roszczeń́ osób, które za pośrednictwem Idea Banku nabyły obligacje GetBack S.A. oraz innych tzw. problematycznych produktów finansowych. Aktywa przejęte, w razie ich pozostawienia w majątku Idea Banku S.A., mogłyby, zdaniem zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich, stanowić́ zabezpieczenie roszczeń́ poszkodowanych obligatariuszy spółki GetBack. Wydaje się jednak, że jest to ocena nieuwzględniająca realiów oraz, przede wszystkim, ustalonej w art. 440 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (dalej: p.u.) hierarchii zaspokajania należności, o której pisałem w przytoczonym wyżej tekście.

W kontekście pewnej retoryki zastępcy Rzecznika warto podkreślić, że zgodnie z treścią punktu 13 preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (dalej: dyrektywa BRRD)[1], w związku z którą podjęcie decyzji co do zobowiązań, które należy przenieść poza bank zagrożony upadłością może naruszać zasadę równego traktowania wierzycieli. Prowadzi to do następującego wniosku: „Przymusową restrukturyzację powinno się przeprowadzać jedynie, gdy jest to niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego, a jakakolwiek ingerencja w prawa akcjonariuszy i wierzycieli oraz wynikające z tego działania powinny być zgodne z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej. W szczególności, jeżeli wierzyciele należący do tej samej kategorii są traktowani w różny sposób w kontekście działań podejmowanych w ramach przymusowej restrukturyzacji, wówczas takie różnice powinny być uzasadnione interesem publicznym i być proporcjonalne do rozwiązywanych zagrożeń, jak również nie mogą prowadzić bezpośrednio lub pośrednio do dyskryminacji ze względu na przynależność państwową”. Warto przytoczyć tu również treść art. 38 Karty praw podstawowych UE, zgodnie z którą zapewnia się wysoki poziom ochrony konsumentów w politykach Unii, co zresztą jest niezwykle widoczne w kontekście problemu wokół tzw. kredytów frankowych, o których przeczytasz TUTAJ.

Oczywiście wszystkie tu przedstawione argumenty stanowią jedynie esencję wywodu zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich, warto zatem zaprezentować także odmienny pogląd, który wyraził z kolei prezes zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Odnosząc się do uwag zastępcy rzecznika dotyczących momentu wszczęcia przymusowej restrukturyzacji stwierdził, że otrzymał od Komisji Nadzoru Finansowego informację o zagrożeniu banku upadłością (o obowiązku tym stanowi wprost art. 157f ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe - dalej: pr. bank.) dopiero 20 sierpnia 2020 roku i to od tego momentu Bankowy Fundusz Gwarancyjny rozpoczął intensywne prace w kierunku restrukturyzacji Idea Banku. Z uzasadnienia do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygnaturze VI SA/Wa 201/21 wynika wyraźnie, że 18 marca 2019 r. zarząd banku, na podstawie art. 157f ust.3 pr. bank. poinformował Komisję Nadzoru Finansowego oraz Bankowy Fundusz Gwarancyjny o wystąpieniu przesłanek zagrożenia upadłością. Oczywiście prezes zarządu zaznaczył, iż działania podejmowane wobec Idea Banku musiały zostać poprzedzone otrzymaniem informacji ze strony Komisji Nadzoru Finansowego, jednak w treści art. 101 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (dalej: ustawa o BFG) ustawodawca nie wprowadził takiego wymogu. W tym samym miesiącu (tj. w marcu 2019 r.) Bankowy Fundusz Gwarancyjny podjął uchwałę w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. A dodatkowo od maja 2019 r. organ przymusowej restrukturyzacji był kuratorem w Idea Banku. Trudno zatem zgodzić się z narracją o niezwłocznym działaniu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

Pomimo powyższej krytyki należy zgodzić się ze stanowiskiem prezesa zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego odnośnie do akceptacji oferty przejęcia Idea Banku przez bank Pekao. Oczywiście Bankowy Fundusz Gwarancyjny prowadził negocjacje z 6 bankami w tym zakresie, jednak to tylko bank Pekao na określonych warunkach zgodził się na przejęcie. Trudno w tym momencie oceniać mechanizmy związane z negocjacjami prowadzonymi na linii Bankowy Fundusz Gwarancyjny - bank Pekao, ale zastanawiające jest to, czy naprawdę nie było żadnej możliwości, żeby uzyskać finansowanie dla Pekao w oparciu o zasadę wyrażoną w art. 179 ustawy o BFG?

W mojej ocenie, wraz z kolejnymi zmianami ukierunkowanymi na instytucjonalną ochronę banków nastąpiło swoiste przeniesienia doktryny banku jako instytucji zaufania publicznego z pojedynczego podmiotu na cały sektor, a tym samym, pośrednio, na organy państwa (jako swoistych gwarantów). Oznacza to, że sektor finansowy jako całość należy rozumieć jako instytucję zaufania publicznego. Czy instytucjonalny brak ochrony osób poszkodowanych przez bank nie burzy zaufania, które jest fundamentem funkcjonowania bankowości? O istotnej roli zaufania przekonujemy się na przykładzie ostatnich wydarzeń wokół Credit Suisse czy Silicon Valley Bank. W mojej ocenie może to mieć daleko idące konsekwencje dla całego sektora, co będzie przekładać się chociażby na trudności z pozyskaniem kapitału przez banki. Odchodząc na chwilę od perspektywy ściśle prawniczej, trudno uciec od pewnej zbiorowej odpowiedzialności banków za zaufanie do nich jako jednostek. Trzeba zauważyć, iż w momencie, w którym upada konkretny bank mówi się raczej, iż banki (w liczbie mnogiej) przestają już być bezpieczne. Utrata zaufania do sektora niewątpliwie przyczyni się do jego osłabienia, tj. zmniejszenia rentowności, a tym samym do utraty możliwości finansowania gospodarki.

W mojej ocenie przymusowa restrukturyzacja nie powinna być tylko i wyłącznie ekonomicznym wyliczeniem w oparciu o informacje wynikające z bilansu. Wykorzystując instrumenty przymusowej restrukturyzacji powinno uwzględniać się interes publiczny rozumiany szeroko (tj. uwzględniając także ryzyko długookresowej możliwości utraty zaufania do sektora bankowego). Można oczywiście przedstawić kontrargument, z którego wynika, iż to Idea Bank zachował się w sposób nieetyczny i na nim spoczywa odpowiedzialność. Jednak mówiąc o sektorze bankowym zawsze warto mieć na względzie potrzebę zapewnienia zaufania, o którego istotności pisałem wyżej.  Oczywiście w efekcie użycia mechanizmu przejęcia banku nie wystąpiły w sposób bezpośredni negatywne konsekwencje, które zapewne zmaterializowałyby się w przypadku ogłoszenia upadłości Idea Banku (tzw. efekt zarażenia). Jednak w mojej ocenie, co dodatkowo potwierdza przytaczany już punkt 13 preambuły dyrektywy BRRD, to szerokie rozumienie interesu publicznego powinno być rozpatrywane w kontekście realizowania każdego z celów przymusowej restrukturyzacji, o których mowa w art. 66 ustawy o BFG. Ponadto to właśnie realizacja tych celów powinna determinować wybór środka przymusowej restrukturyzacji.

Autor: dr Rafał Chybiński

[1] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012.